Schweiz In einem Gastbeitrag in der «Neuen Zürcher Zeitung» kritisieren René Rhinow und Paul Seger das Haager Neutralitätsrecht von 1907, konstruieren einen Widerspruch zur UNO-Charta von 1945 und befürworten Waffenlieferungen an eine Kriegspartei, sofern diese angegriffen wurde. Ich stimme mit den Beiden überein, das die Frage der Neutralität nicht nur formaljuristisch betrachtet werden sollte, setze aber den Wert einer strikten Neutralität höher an. Denn Neutralität ist ganz oder gar nicht.

Der Ursprung der Schweizer Neutralität

Gegen Ende des 15. Jahrhunderts hatte die Schweiz die Schwabenkriege gewonnen und fühlte sich fortan unabhäng, wiewohl sie formell Teil des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation blieb. Söldner, damals Reisläufer genannt, waren damals das wichtigste Exportgut der Eidgenossenschaft. Der militärische Ehrenkodex war strikt. Wer floh, wurde von den eigenen Kameraden niedergemacht. Die hohe Disziplin und große Tapferkeit machten Schweizer Kontingente schlachtentscheidend. Der 1503 ins Amt gekommene Papst Julius II. legte sich 1506 eine Schweizergarde als Personenschützer zu. Dem französischen König Ludwig XII. war es im September 1499 mit Hilfe Schweizer Kontingente gelungen, Mailand zu erobern. Und dann bezahlte Ludwig XII. aus die Eidgenossen teils verspätet, teils gar nicht.

Die daraus resultierenden Spannungen führten zur Eroberung der südlichen Teile heutigen Tessins, die Ludwig XII. formell abtreten musste. Schließlich verbündete die Eidgenossenschaft sich mit Papst und Kaiser gegen Ludwig XII. Sie übernahm 1522 de facto selbst die Kontrolle über Mailand, indem sie Maximilian Sforza als eine Art Marionettenfürst der Lombardei einsetzte. Die Mailänder erwogen, ein Ort der Eidgenossenschaft zu werden. Die Stadt war zwanzigmal größer als Bern oder Zürich und wirtschaftlich sowie kulturell weiter entwickelt. Das Schwergewicht der Schweiz hätte sich in die Lombardei verschoben. Doch dazu kam es nicht.

Das Militärwesen entwickelte sich derweil weiter. Die Stärke der Eidgenossen war eine zu allem entschlossene, furchtlose Infanterie. Noch am 6. Juni 1523 schlugen sie das Heer Ludwigs XII. bei Novara eindrucksvoll. Vom Sieg berauscht zogen die eidgenössischen Truppen ins Burgund und bedrohten Dijon. Dieses musste sich mit viel Geld und dem Verzicht Ludwigs XII. auf Mailand freikaufen.

Der Preis waren lange Gefallenenlisten und Meinungsverschiedenheiten in der Eidgenossenschaft. Zu Neujahr 1525 starb Ludwig XII. Sein Nachfolger Franz I. bot der Eidgenossenschaft viel Geld und ihrem Schützling Sforza ein Ersatzherzogtum in Frankreich an, um Mailand zu übernehmen. Bern, Solothurn und Freiburg akzeptierten. Die Tagsatzung der Eidgenossenschaft hingegen schickte neue Kontingente zur Verteidigung Mailands.

Anfang September nahmen in einer überraschenden Wendung die eidgenössischen Delegierten das Angebot von Franz I. an und gaben alle Eroberungen südlich von Bellinzona kampflos auf. Die Reisläufer witterten Verrat und Korruption. Ein Feldgeistlicher namens Huldrych Zwingli agitierte für den Kampf. Die Eidgenossen erwarteten den Feind südöstlich von Mailand bei Marignano in starker Stellung in der Erwartung eines besseren Angebots. Ihre Hauptleute wollten verhandeln, doch die Infanteristen erzwangen am 13. September 1525 mit einem Angriff eine Schlacht. Durch die französische Artillerie und Kavallerie stark dezimiert, mussten sie am 14. September einen geordneten Rückzug antreten.

In den darauf folgenden innenpolitischen Auseinandersetzungen gewann in der Eidgenossenschaft die Friedenspartei die Oberhand. Am 29. November 1526 schloss die Eidgenossenschaft mit Franz I. Frieden. Dieser seinerseits wog sein Interesse an Frieden gegen seinen Machtanspruch ab und trat der Schweiz alle Gebiete des heutigen Tessin sowie das Veltlin mit Bormio und Chiavenna ab. Huldrych Zwingli kehrte seine Meinung zum Reislaufen um und machte Karriere als Reformator von Zürich. Er kam, für einen Feldgeistlichen standesgemäß, in der Schlacht von Kappel am Albis zwischen reformierten und katholischen Eidgenossen 1531 ums Leben.

Stecke dein Schwert an seinen Platz! Denn alle, die zum Schwert greifen, werden durch das Schwert umkommen!

Matthäus 26,52

Die Eidgenossenschaft wahrte von da an militärische Neutralität, ohne jedoch zunächst den Export von Reisläufern aufzugeben. Im Jahre 1537 wurde der hochgeachtete, bereits 1487 verstorbene Niklaus von Flüe, vom Luzerner Historiker Johannes Salat zum ideologischen Vater der Schweizer Neutralität erhoben: «machend den zun nit zuo wit» (Zieht den Zaun nicht zu weit) und «beladend üch nit fremder sachen, bündend üch nit fremder herrschafft» (Mischt Euch nicht in fremde Händel). Auf diese sonst nicht belegte Legende vom Bruder Klaus beruft sich die Schweizer Volkspartei (SVP) in ihrem Eintreten für Neutralität bis heute.

500 Jahre Schweizer Neutralität

Die Eidgenossenschaft war vor 500 Jahren ein loser Bund von Städten und Landkantonen. Es kam immer wieder zu gewalttätigen Auseinandersetzungen im Inneren. Man war damals jedoch erwachsen genug zu erkennen, dass die gleichen Akteure zur gleichen Zeit einen Interessenkonflikt und doch auch gemeinsame Interessen haben konnten. Deshalb fand die Tagsatzung immer wieder Kompromisse, auch in außenpolitischen Fragen. Deshalb hatte die Schweiz überhaupt Bestand. Man war auch erwachsen genug, Konflikte durch einen Friedensschluss endgültig zu beenden, nachdem ein Krieg das Kräfteverhältnis geklärt hatte. Mit dem Ergebnis fand man sich ab und schaute wieder nach vorn.

Der große Vorteil der Neutralität zeigte sich erstmals im Dreißigjährigen Krieg, lange bevor es diesbezügliche internationale Verträge gab. Die Schweiz war, bis auf die Bündner Wirren, nicht betroffen. Sie erzielte sogar wirtschaftliche Vorteile. Reichlich ein Jahr vor dem Ende des Krieges, am 17. Januar 1647 trafen sich Vertreter aller 13 «Orte» (entspricht heute Kantonen) in Wil beschlossen eine wehrhafte Neutralität, die einer Bedrohung durch schwedische Truppen Einhalt gebieten sollte. Als der Krieg am 24. Oktober 1648 durch den Westfälischen Frieden ein Ende fand, wurde die Schweiz auch formell ein unabhängiger Staat.

In den Napoleonischen Kriegen nutzte der Eidgenossenschaft ihre Neutralität zunächst nichts. Napoleon trennte 1797 das Veltlin von Graubünden ab und besetzte 1798 kurzerhand die Schweiz. Dort gründete er die Helvetische Republik. Deren zentralistisches Modell war unter Schweizern nicht populär. Ohne eigene militärische Macht wurde die Schweiz 1799-1803 zum Schlachtfeld, auf dem sich napoleonische und russische Truppen bekriegten. Nach internen Unruhen berief sich Napoleon selbst zum «Mediator», gab der Helvetischen Republik die Kantonsstruktur und bildete sechs weiterer Kantone aus vormaligen Untertanengebieten. Diese Hinterlassenschaft blieb erhalten. Napoleon gab der Schweiz auch weitgehend die Neutralität zurück, hob jedoch weiter Truppen unter Schweizern aus.

Als die Napoleonischen Kriege durch den Wiener Kongress 1815 endeten, erkannten die europäischen Großmächten die volle und dauerhafte Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz an und garantierten sie. Die Kantone Genf, Waadtland und Wallis wurden der Schweiz zugeschlagen. Das verlorene Veltlin hingegen blieb verloren.

Beim Wiener Kongress erhielt die Schweiz ihre heutigen Grenzen. Ihre Neutralität wurde zu einem international anerkannten fundamentalen Prinzip. Denn auch damals verhielten sich Politiker wie erwachsene Leute, die ihre eigenen Interessen erkennen und gegen die Interessen anderer abwägen konnten, wobei sie Kräfteverhältnisse berücksichtigten.

Der Wiener Kongress sollte nach den napoleonischen Kriegen Europa neu ordnen und stabile Grenzen schaffen. In diesem Rahmen war die Schweiz als neutraler Pufferstaat zwischen den Großmächten strategisch wichtig.

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Mit einer neuen Verfassung konstitutierte sich die Schweiz 1848 zum Bundesstaat. Zuvor hatte es mit dem Sonderbundskrieg 1847 eine innere Auseiandersetzung zwischen konservativen und liberalen Kräften gegeben, welche die liberalen Kräfte gewannen. Die neue Verfassung bekräftigte die Neutralität und gestaltete sie aus. Artikel 11 untersagte neue Söldnerverträge. Ab 1859 trat ein vollständiges Verbot der aktiven Anwerbung von Schweizer Söldnern in Kraft. Die Schweizergarde des Vatikans war davon nicht betroffen und wird nunmehr als Polizeitruppe betrachtet. Seit 1927 ist nach Artikel 94 des Militärstrafgesetzes auch der individuelle Dienst von Schweizer Bürgern in fremden Armeen unter Strafe gestellt, sofern er nicht ausdrücklich vom Bundesrat (der Regierung) bewilligt wurde.

Trotz der Neutralität der Schweiz gab es immer auch Sympathien für bestimmte kriegführende Parteien in der Bevölkerung, unter Politikern und im Militär. Im 1. Weltkrieg lagen diese Sympathien des Generals Ulrich Wille auf Seiten Deutschlands. Die Schweiz hat nur einen General, der militärischer Oberbefehlshaber ist und auch das nur in Kriegszeiten. In der Deutschschweiz sah das eine Mehrheit wie Wille, in der Romandie hingegen nicht. Dort wurde angeführt, dass Deutschland die belgische Neutralität missachtet habe. Es hatte damit gegen die Haager Landkriegsordnung von 1907 verstoßen, die Deutschland wie auch die Schweiz 1910 ratifiziert hatte.

Trotz aller Sympathien hielt die Schweiz im 1. Weltkrieg strikt an ihrer Neutralität fest und zusammen. Die Eidgenossenschaft verteidigte ihre Neutralität aktiv. Im damaligen Dreiländereck, wo das österreichische Südtirol, Italien und die Schweiz aneinander grenzten, bezogen Schweizer Truppen demonstrativ Stellung. Die Eidgenossenschaft mobilisierte 250’000 Mann, um einer Invasion entgegenzuwirken und baute Verteidigungsanlagen. Ein Schweizer Soldat fiel nahe der Dreiländerspitze durch fehlgeleitetes italienisches Artilleriefeuer. Man vergleiche dies mit den Verlusten der nicht-neutralen Staaten.

Das Muster wiederholte sich im 2. Weltkrieg, mit der Abweichung, dass General Henri Guisan mit Frankreich sympathisierte. Bereits am 4. Oktober 1939 bezog das Schweizer Bundesheer die Limmatstellung, um eine deutsche Umgehung der Maginot-Linie über Schweizer Territorium zu verhindern. Neutralitätsrechtlich war das bedenklich, denn gleichartige Maßnahmen wurden an der Westgrenze aus Kapazitätsgründen nicht getroffen. Es gab sogar eine Geheimabsprache, im Fall eines deutschen Angriffs auf die Schweiz französische Truppen in vorbereitete Schweizer Stellungen auf dem Gempenplateau zu lassen. Das hingegen war neutralitätsrechtlich unbedenklich, weil es zuvor eine Verletzung der Schweizer Neutralität durch Deutschland hätte geben müssen.

Die Schweizer Luftwaffe ging zunächst konsequent gegen feindliche Überflüge vor. Bereits am 10. Mai schoss Leutnant Hans Thurnheer von der Schweizer Fliegerstaffel 5 im Schweizer Luftraum auf eine deutsche Heinkel He-111, verfehlte diese aber. Am gleichen Tag wurde eine Dornier Do-17 abgeschossen und am 1. Juni eine He-111, die Teil eines Bombergeschwaders von 36 Maschinen war. In den Folgetagen griffen Schweizer Jäger weitere deutsche Bomber an.

Am 4. Juni 1940 ordnete der deutsche Luftwaffenchef Hermann Göring eine Machtdemonstration an, indem er ein Geschwader von 28 schweren Jagdmaschinen Messerschmitt Bf-110 in den Schweizer Luftraum schickte. Die Schweiz hatte wendigere Messerschmitt Bf-109, die im Luftkampf überlegen waren. Ein Schweizer Pilot verlor das Leben, zwei deutsche Bf-110 wurden abgeschossen. Am 8. Juni schoss ein Verband deutscher Bf-110 ein Schweizer Aufklärungsflugzeug im Schweizer Luftraum ab. Daraufhin stiegen 15 Schweizer Jagdmaschinen auf, denen drei Bf-110 zum Opfer fielen. Nach massiven deutschen Drohungen wurden am 10. Juni die Wachflüge eingestellt und am 13. Juni verbot Guisan aktive Luftkämpfe. Erlaubt blieben Flakeinsätze und Notwehr. Einen Tag später marschierte die deutsche Wehrmacht kampflos in Paris ein, das bereits am 10. Juni zur offenen Stadt erklärt worden war.

Nach der französischen Niederlage musste die Schweiz ihre Strategie wechseln. Sie war nun komplett von Achsenmächten eingeschlossen. Beim Rütlirapport vom 25. Juli 1940 stellte Guisan die Reduit-Strategie vor. Die Schweiz hätte im Fall eines deutschen Angriffs die Alpenverbindung zwischen den Achsenmächten Deutschland und Italien über die Schweizer Pässe mindestens auf Monate, wenn nicht länger, sperren können. Tatsächlich respektierten Hitlerdeutschland fortan die Schweizer Neutralität.

Ab dem Sommer 1943 verletzten allerdings alliierte Bomber den Schweizer Luftraum. Zunächst schoss die Schweizer Flak in der Nacht vom 12. zum 13. Juli 1943 zwei britische Bomber ab. Bei diesem Überflug Richtung Italien warf das britische Geschwader wegen schlechter Witterungsbedingungen massiv Bomben über der Schweiz ab. Guisan hob daraufhin das Verbot aktiver Luftkämpfe auf.

Im Verlauf des Jahres 1943 wurden sechs alliierte Bomber abgeschossen, davon vier durch die Schweizer Luftwaffe. Am 1. Oktober traf es erstmals einen amerikanischer Bomber über Bad Ragaz, weit im Innern der Schweiz. Insgesamt wurden bis zum Kriegsende 137 alliierte Bomber zu Notlandungen gezwungen und ihre Besatzungen in der Schweiz interniert.

Nach dem 2. Weltkrieg wurde das Konzept der Schweizer Neutralität weiterentwickelt, ohne dass es zunächst zu rechtlichen Anpassungen kam. Der Bundesrat nannte 1950 das Leitmotiv „Neutralität und Solidarität“ und ließ die Beteiligung der Armee an Friedensmissionen und humanitären Missionen zu.

Obwohl die UNO seit ihrer Gründung 1945 ihren europäischen Hauptsitz in Genf hat – gerade wegen der Neutralität der Schweiz – galt eine Schweizer UN-Mitgliedschaft lange als mit der Neutralität unvereinbar. Das Schweizervolk sah das in einem Referendum 1986 immer noch so. Am 3. März 2002 kam es zu einer neuen Volksabstimmung, bei der 54.6% der Stimmberechtigten einen UN-Beitritt guthießen. Dieser wurde bereits am 10. September 2002 vollzogen.

René Rhinow und Paul Seger

Die beiden Gastautoren der NZZ sind keine Unbekannten. Der im Dezember 1942 geborene René Rhinow gehörte den Schweizer Freisinnigen (FDP) an und vertrat vom 30. November 1987 bis zum 5. Dezember 1999 den Kanton Basel-Landschaft im Ständerat. Im letzten Jahr seiner Mandatszeit war er Ständeratspräsident. In der Schweiz sind auch recht hohe politische Ämter Milizfunktionen. Rhinow war von 1982 bis zu seiner Pensionierung 2006 ordentlicher Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Basel.

Neben all dem war Rhinow ein hoher MIlitär, was in der Schweiz ebenfalls eine Milizposition ist. Ab 1976 war er Generalstabsoffizier. Im Jahr 1989 wurde er zum Oberst befördert und war bis 1990 Stabschef einer mechanisierten Infanteriedivision. Von 1992 bis zu seinem Ausscheiden aus dem Militärdienst 1995 leitete er die Sachgruppe Strategie des Armeestabes. Desweiteren war Rhinow Präsident der Rotkreuzversammlung (2001-2011), Rechtskonsulent bei der Anwaltskanzlei Niederer Kraft und Frey Rechtsanwälte in Zürich (2005-2015) und Verwaltungsratspräsident der Aquila & Co Zürich (Dienstleistungsplattform für Vermögensverwalter, 2005-2015). Das ist nur eine Auswahl seiner Engagements.

Rhinow war Anfang der 1990er Jahre einer der starken Proponenten eines Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) mit der längerfristigen Perspektive eine EU-Beitritts. Dem EWR gehören neben de EU-Ländern noch Island, Liechtenstein und Norwegen an. Sein Gegenspieler war Christoph Blocher von der SVP. Die Schweizer Bevölkerung folgte der SVP und lehnte diesen Beitritt gegen die Wünsche der meisten Bundespolitiker am 6. Dezember 1992 knapp mit 50.3% gegen 47.7% ab. Allerdings hätte die Vorlage auch ein Ständemehr (unter den Kantonen) gebraucht. In dieser Hinsicht war die Ablehnung sehr deutlich.

Die Schweiz verlegte sich dann auf bilaterale Abkommen mit der EU. Das ist ein holpriger und komplizierter Prozess, der gleichwohl die Eigenständigkeit besser wahrt. Derzeit ist eine «überwältigende Mehrheit» der Schweizer gegen einen EU-Beitritt, weswegen es darüber nicht einmal eine echte öffentliche Diskussion darüber gibt.

Paul Seger studierte von 1978 bis 1983 Rechtswissenschaften an der Universität Basel und trat danach ins Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheit (EDA) ein. Er wurde 1986 mit einer Dissertation «Die Zuständigkeit der schweizerischen Bundesversammlung in auswärtigen Angelegenheiten» zum Dr. iur. promoviert. Danach machte Seger Karriere im EDA, anfänglich als wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Direktion für Völkerrecht (DV). Die damals zuständige Bundesrätin, Micheline Calmy-Rey (Sozialdemokratische Partei der Schweiz, SP), berief ihren Parteifreund Seger 2003 zum Direktor der DV und Rechtsberater des EDA. Calmy-Rey wollte die schweizerische Neutralitätspolitik neu auf eine «aktive Neutralität» ausrichten. Seger war der konzeptionelle Kopf dieser Neuausrichtung.

Zudem erwarb sich Seger Verdienste bei der Rückgabe von Vermögenswerten korrupter Potentaten an ihre Herkunftsländer. Die bekanntesten Fälle aus seiner Zeit dürften Duvalier (Haiti) und Mobutu (Demokratische Republik Kongo) sein. Das „Gesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen“ vom 1. Februar 2011 ist nicht unwesentlich Segers Wirken zu verdanken und wird gern als «Lex Duvalier» bezeichnet.

Nachdem die USA im Irak-Krieg 2003 militärische Aufgaben und Polizeiaufgaben an private Sicherheitsfirmen ausgelagert hatten, versuchte Seger einen völkerrechtlichen Rahmen für ein solches Vorgehen zu etablieren. Unter seiner Verhandlungsführung entstand das «Montreux-Dokument», das allerdings nur eine politische Absichtserklärung und kein völkerrechtlich bindender Vertrag ist. Immerhin wird es von den USA, China, Frankreich, Großbritannien, der NATO, der OSZE und der EU unterstützt. Auch Deutschland, die Schweiz und die Ukraine unterstützen es; Russland und Israel hingegen nicht.

Ab 2010 war Seger Diplomat im engeren Sinne. Er bekleidete 2010-2015 das Amt des der Ständigen Vertreters der Schweiz bei den Vereinten Nationen in New York, 2015-2018 das Amt des Botschafters in Myanmar, wo er die «Peace Support Group» leitete und 2018-2023 das Amt des Botschafters in Deutschland. Dort wurden er und sein Land wegen der Weigerung der Schweiz angegriffen, die Weitergabe Schweizer Munition an die von Russland überfallene Ukraine zu gestatten.Nach seiner vorzeitigen Pensionierung 2023 wanderte Seger mit seinem Hund zurück in seine Heimstadt Basel. Die Strecke von Berlin bis Erfurt ersparte er sich; es waren dann aber immer noch 700 km.

Neutralität, Nicht-Neutralität und das ausgeschlossene Dritte

In ihrem Gastbeitrag für die NZZ argumentieren Rhinow und Seger, dass die Haager Landkriegsordnung seit 1907 nicht mehr angepasst wurde und man auch nicht mit einem Straßenverkehrsrecht auskäme, das seit seiner Einführung nicht geändert worden wäre. Obwohl dieses Argument einiges für sich hat, erstaunt seine undifferenzierte Wiedergabe durch zwei Politker diesen Kalibers. Dieses Problem gibt es mit vielen internationalen Abkommen. Zudem werden sie auch immer wieder gebrochen werden. Wie wir oben gesehen haben, hielt sich das Deutsche Reich schon vier Jahre nach der Ratifizierung nicht an die Neutralitätsbestimmungen der Haager Landkriegsordnung. Daraus kann man nicht ableiten, dass die dort eingeführten Kernpunkte der militärischen Neutralität durchweg obsolet geworden sind. Die wehrhafte Schweiz profitierte weiter vom Neutralitätskonzept.

Ein Beispiel unsauebere Argumentation ist das von Rhinow und Seger vorgebrachte Argument, dass die Haager Landkriegsordnung «nicht einmal die Neutralität im Luftkrieg, ganz zu schweigen von modernen Kriegsformen wie Cyberwar» regele. Wir haben oben gesehen, dass die Schweiz bereits im 2. Weltkrieg akzeptable Auslegungen zum Luftkrieg entwickelt hat. Die Ergebnisse waren nicht perfekt. Im Vergleich zu Geschehnissen in nicht-neutralen Ländern während des 2. Weltkriegs waren sie jedoch überwältigend vorteilhaft. Ich sehe kein Argument, wieso man die Auslegung der bewaffneten Neutralität im Cyberwar und anderen Formen der hybriden Kriegsführung nicht analog handhaben könnte.

Weiter schreiben Rhinow und Seger, dass «im Falle des krass völkerrechtswidrigen Angriffs von Russland auf die Ukraine» der Bundesrat in Bezug auf ein Bekenntnis von 1993 zur modernen Neutralität nur halbherzig umgesetzt habe, indem er zwar die Wirtschaftssanktionen der EU übernommen, aber die Erlaubnis verweigert habe, «ins europäische Ausland verkauftes Kriegsmaterial an das Angriffsopfer zwecks Selbstverteidigung weiterzugeben.» Im Bekenntnis des Bundesrats von 1993 hiess es: «Zwischen einem Staat, der die Völkerrechtsordnung in schwerwiegender Weise missachtet oder den Frieden bricht, und der gesamten übrigen Staatengemeinschaft kann es grundsätzlich eine neutrale Haltung nicht geben.»

Abgesehen davon, dass das Wort «krass» hier schlechter Stil ist, scheint mir dieses Argument, wie schon die Botschafts des Bundesrats von 1993, etwas naiv zu sein. Als die USA die Völkerrechtsordnung in schwerwiegender Weise missachteten und ohne UN-Mandat und mit falschen Behauptungen den Irak angriffen, stand eine Aufgabe neutraler Positionen zugunsten des Irka nicht zu Debatte. Wenn Trump in den Raum stellt, Venezuela oder Nigeria anzugreifen, redet auch niemand von einer Aufgabe der neutralen Haltung. Würden Rhinow und Seger im Falle eines US-Angriffs die Weitergabe von Kriegsmaterial an Venezuela und Nigeria befürworten? Falls bestimmte Staaten dann Sanktionen gegen die USA erlassen, wird die Schweiz sich dem anschließen?

Doch wohl nicht. Man hegt bestimmte Sympathien oder muss bestimmte Randbedingungen beachten, weil man ein kleiner Staat ist. Aber was bedeutet Neutralität überhaupt noch, wenn man in einem Konflikt die Neutralität so weit auslegt, dass sie Waffenlieferungen oder die Freigabe vorher anderswohin gelieferter Waffen erlaubt, dabei aber kein Prinzip verfolgt, dass man in anderen Fällen auch anwenden würde? Das ist dann Nicht-Neutralität. Es gibt kein Drittes.

Immer noch in Verfolgung des Ukraine-Arguments versteigen sich Rhinow und Seger zu dem Satz: «Nicht zuletzt deshalb wird die schweizerische Neutralität im Ausland heute nicht mehr verstanden.» Diese Aussage lässt sich nicht verteidigen. Seit 1980 und bis heute vertritt die Schweiz die Interessen der USA im Iran, wo die USA seitdem keine Botschaft mehr unterhält. Seit 2024 vertritt sie Ekuador und Mexiko, die sich verkracht haben, bei der jeweils anderen Seite. Das Gleiche gilt für Ekuador und Venezuela. Seit 1979 vertritt sie den Iran in Ägypten und seit 2019 in Kanada (ohne konsularische Dienste).

Was nun Russland betrifft, so tritt die Schweiz als «Schutzmacht» im Verhältnis zu Georgien auf und zwar für beide Seiten als Vertretung bei der jeweils anderen. Die Ukraine hätte gern eine solche Vertretung durch die Schweiz in Russland, weil immer wieder konsularische Fragen gelöst werden müssen. Die Schweiz hat mit der Ukraine auch ein solches Abkommen ausgehandelt. Nur akzeptiert Russland die Schweiz nicht als neutralen Vertreter der Ukraine, weil es die Schweiz in diesem Konflikt nicht als neutral betrachtet. Die Aufgabe von Neutralitätsprinzipien hat einen Preis, auch für andere Länder.

Mich erstaunt bei einem Diplomaten wie Seger, dass er nicht zu wissen scheint, dass Konflikte kommen und gehen und dass man irgendwann wieder miteinander reden muss. Irgendwer muss dann vermitteln und neutrale Vermittler werden eher akzeptiert. Vor 500 Jahren war bereits bekannt, dass die moralisierende Wertung von «krass rechtswidrig» bei der Konfliktlösung nirgendwohin führt. Wo ist die Erwachsenheit von damals geblieben?

Rhinow und Seger befinden weiter «Bis zu den Haager Abkommen war die Neutralität ein rein politisches Instrument des Bundes im Dienste der Sicherheitspolitik. Erst seither ist sie «verrechtlicht» worden.» Wie wir oben bereits gesehen haben, ist das falsch. Mehrere internationale Dokumente haben weit vor 1907 die Schweizer Neutralität erwähnt und anerkannt. Die europäischen Großmächte fanden sie 1815 ausgesprochen nützlich. Die Schweizer Bundesverfassung von 1848 hat bestimmte Aspekte «verrechtlicht». Was seitdem geschehen ist, war eine Modernisierung und Anpassung an neue Gegebenheiten. Das ist genau das, was Rhinow und Seger bezüglich der Haager Landkriegsordnung vermissen.

Bei den beiden geht es weiter: «Auf die heute zunehmenden, perfiden Methoden der Aggression und Destabilisierung unterhalb eines klassischen militärischen Angriffs (hybride Konfliktführung, Subversion, Desinformation) bietet das Neutralitätsrecht keine Antwort und daher auch keine Sicherheit.» Abgesehen von dem erneut schlechten Stil («perfide») scheint mir dieser Satz eine Schwäche in der Beobachtung der gegenwärtigen Vorgänge zu offenbaren. Hybride Konfliktführung, Subversion und Desinformation richten sich weit überwiegend gegen Staaten, die als Parteien in einem Konflikt wahrgenommen werden. Im Fall Russlands gegenüber der NATO richten sie sich gegen ein Militärbündnis, das von Russland nicht ganz grundlos seit April 2022 als Führer eines Stellvertreterkriegs in der Ukraine angesehen wird.

Die Schweizer Neutralität schützt also sehr wohl vor hybrider Kriegsführung, nur nicht absolut. Wir haben oben am Beispiel der schwedischen Bedrohung Anfang 1647, der Napoleonischen Besetzung 1798 und des 2. Weltkriegs gesehen, dass der Schutz durch die Neutralität nie absolut war. Der Ausgang hing immer auch von Erwägungen potentieller Angreifer ab. Die neuen Bedrohungen ändern an diesem relativen Nutzen der Neutralität nichts.

Rhinow und Seegers finden, dass die «jüngsten Erfahrungen» zeigen würden, «dass Mächte, die gross sind oder sich für gross halten, sich unverfroren über das Völkerrecht hinwegsetzen.» Auch hier wieder: Ist das wirklich neu? Deutschland hat es 1914 gegen Belgien getan und im 2. Weltkrieg gegenüber Dänermark, Norwegen, Belgien, den Niederlanden, Luxemburg, Jugoslawien und Griechenland. Im Vietnamkrieg haben die USA die neutralen Staaten Kambodscha und Laos bombardiert. Neutralität muss wehrhaft sein, wie es die Schweiz im 1. und 2. Weltkrieg demonstriert hat. Daraus folgt nicht, dass Neutralität nutzlos wäre.

Woher weht der Wind?

Erst relativ spät wird bei Rhinow (FDP) und Seger (SP) klar, worum es eigentlich geht: Die Neutralitätsinitiative. Diese wurde von Christoph Blocher ( SVP) vorangetrieben, mit dem Rhinow bezüglich des EWR- und EU-Beitritts in den 1990er Jahren und Seger während seiner langen Zeit im EDA so manchen Strauß ausgefochten haben. Die NZZ scheint das Wissen darüber bei ihren Lesern vorauszusetzen – oder sie fühlt sich nicht bemüßigt, die Interessenlage von Gastautoren darzulegen.

Von November 2022 bis zum 8. Mai 2024 konnten Unterschriften für die Neutralitätsinitiative gesammelt werden. Mit 129’806 gültigen Unterschriften überschritt sie die nötigen 100’00 Unterschriften deutlich. Am 19. Juni 2025 sprach sich der Ständerat mit 35 gegen 8 Stimmen deutlich gegen den Initiativvorschlag aus. Das Abstimmungsergebnis war allerdings durchwachsen. Nicht alle sechs SVP-Ständeräte stimmten dafür, sondern nur vier. Dafür gab es je eine Ja-Stimme aus der Christlichen Volkspartei und der SP und zwei aus der FDP.

Der Nationalrat arbeitet noch an einem Gegenvorschlag. Das Referendum wird voraussichtlich im kommenden Jahr stattfinden. Derzeit sind 80% der Schweizer Stimmberechtigten für die Beibehaltung der Neutralität, was jedoch nicht zwingend bedeutet, dass sie den Worlaut der Neutralitätsinitiative unterstützen.

Der Ständerat hat einen Text für einen indirekten Gegenvorschlag unterbreitet. Dieser lautet: «Die Schweiz wahrt ihre Neutralität, wobei sie sich stets an den Grundsätzen der dauernden bewaffneten Neutralität orientiert. Die militärische Neutralität wird in der Bundesverfassung verankert, ohne dabei ein generelles Verbot von Sanktionen vorzuschreiben. Die Schweiz beteiligt sich an Maßnahmen, die geeignet sind, den Frieden und die Sicherheit zu fördern, und behält sich das Recht vor, ihre außenpolitischen Instrumente flexibel einzusetzen.»

Der neue Paragraph der Bundesverfassung, den die Initiative vorschlägt, lautet hingegen:

Art. 54a2 Schweizerische Neutralität

1. Die Schweiz ist neutral. Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet.
2. Die Schweiz tritt keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis bei. Vorbehalten ist eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs.
3. Die Schweiz beteiligt sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten und trifft auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten. Vorbehalten sind Verpflichtungen gegenüber der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) sowie Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten.
4. Die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten und steht als Vermittlerin zur Verfügung.

Artikel 54 regelt Auswärtige Angelegenheiten.

Rhinow und Seger argumentieren dazu: «In einem Punkt beweist der Text übrigens besondere Doppelmoral: Nichtmilitärische Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten wären verboten, erlaubt wäre hingegen die Zusammenarbeit mit der Nato oder der EU für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz.» Dieses Argument von Rhinow und Seger ist unlauter. Wir haben oben gesehen, dass Guisan im 2. Weltkrieg sogar geheime Vorverhandlungen mit Frankreich bezüglich einer französischen Hilfe im Fall eines deutschen Angriffs auf die Schweiz abgehalten hat. Das entsprach den Interessen beider Seiten. Es war auch kein Neutralitätsbruch, weil die Abmachung nur im Fall einer Verletzung der Schweizer Neutralität durch Deutschland zum Tragen gekommen wäre. Ich sehe nicht, warum man heute nicht analog agieren könnte.

Ich persönlich habe mich noch nicht entschieden, wie ich zur Neutralitätsinitiative abstimmen werde. Es gibt ja noch keine Abstimmungsvorlage. Den derzeitigen indirekten Gegenvorschlag des Ständerats empfinde ich als schwammig. Im Prinzip argumentiert der Ständerat, wir sollten dem Bundesrat außenpolitisch keine Zügel anlegen, sondern dessen Weisheit vertrauen und ihm weitgehende Handlungsfreiheit zuzubilligen. Mehrere Ereignisse der letzten Jahre scheinen mir nicht nahezulegen, dass das eine gute Idee ist. Für einen derartigen Text würde ich sicher nicht stimmen.

Der Wortlaut des Initiativvorschlags erscheint mir hingegen beim gegenwärtigen Stand der Diskussion präzise und gleichzeitig flexibel genug. Von wem dieser Text vorgeschlagen wurde, kommt für meine Entscheidung nicht in Betracht. Die Argumente von Rhinow und Seger haben mich jedenfalls nicht überzeugt, gegen die Neutralitätsinitiative zu stimmen. In einer Welt, die sich immer mehr polarisiert, ist Neutralität ein wertvolles Konzept.

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*Auf die Frage: Warum wurden auf dem Wiener Kongress die Kantone Genf, Waadtland und Wallis der Schweiz zugeschlagen?